BayVGH: Drohnenbefliegung eines Wohngrundstücks ohne Rechtsgrundlage unzulässig
- Martin Mittelbach
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Einleitung
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof entschied am 15. Februar 2024, dass die datenschutzrechtliche Generalklausel des Art. 4 Abs. 1 BayDSG im entschiedenen Fall keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Drohnenbefliegung eines Wohngrundstücks durch eine Gemeinde ist (BayVGH, Beschl. v. 15.2.2024 – 4 CE 23.2267).
Sachverhalt
Eine Stadt wollte Grundstücke im Gemeindegebiet durch beauftragte Ingenieurbüros mit Drohnen bildlich erfassen und georeferenzieren lassen. Zweck war die Ermittlung der Geschossflächen als Bemessungsgrundlage für Herstellungsbeiträge zur Abwasserentsorgung.
Ein Grundstückseigentümer wandte sich im einstweiligen Rechtsschutz gegen die Befliegung seines Wohngrundstücks. Das Verwaltungsgericht München gab ihm statt; die Beschwerde der Stadt blieb erfolglos.
Die Entscheidung
Georeferenzierte Luftbilder sind personenbezogene Daten im Sinne des Art. 4 Nr. 1 und 2 DSGVO. Der Personenbezug folgt aus der Verknüpfung der Bilddaten mit Lage und Bezeichnung des Grundstücks. Die Verarbeitung bedarf daher nach Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. e, Abs. 3 DSGVO einer Rechtsgrundlage.
Eine solche fehlte. Die gemeindlichen Satzungen enthielten keine Regelung zur Drohnenbefliegung – eine Satzung kann nach Auffassung des Senats grundsätzlich Rechtsgrundlage einer Datenverarbeitung sein (Rn. 16), welche Anforderungen an sie und an die gesetzliche Satzungsermächtigung zu stellen wären, lässt der Beschluss offen. Das Betretungsrecht nach Art. 13 KAG i.V.m. § 99 AO erlaubt die Augenscheinnahme vor Ort, nicht die Anfertigung von Aufnahmen aus der Luft. Art. 4 Abs. 1 BayDSG kann nach Auffassung des Senats nur Datenverarbeitungen mit geringfügigem Grundrechtseingriff tragen.
Die Befliegung wertet der Senat als erheblichen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht: Ein Drohneneinsatz zur fotografischen Dokumentation eines Wohngrundstücks „greift in den Kernbereich der persönlichen Lebensgestaltung und -führung ein" (Rn. 26). Ein solcher Eingriff verlangt eine bereichsspezifische, präzise und normenklare Grundlage.
Ob die Befliegung erforderlich und verhältnismäßig gewesen wäre, hat der Senat nicht entschieden; wegen der fehlenden Rechtsgrundlage war das nicht mehr entscheidungserheblich (Rn. 30).
Die spezifischen Risiken der Drohnenbefliegung
Der Beschluss benennt die Gründe, aus denen die Befliegung über eine gewöhnliche Inaugenscheinnahme hinausgeht (Rn. 25 ff.):
Erfassungsumfang: Aufgenommen werden Terrassen, Balkone sowie Gartenflächen mit Ausstattung und Gestaltung; die Erfassung von Innenräumen durch Glasflächen ist nicht auszuschließen.
Miterfassung Dritter: Anwesende Personen werden fotografiert, unabhängig davon, ob sie Beitragsschuldner sind.
Technische Überlegenheit: Drohnen fertigen besonders scharfe Aufnahmen, auch von sonst schwer einsehbaren Orten.
Unbemerktheit: Drohnen sind häufig schwer wahrnehmbar; Vorkehrungen zum Schutz der Privatsphäre werden dadurch erschwert.
Anlasslosigkeit und Streubreite: Die Befliegung wird nicht durch ein Verhalten des Eigentümers veranlasst und erfasst eine Vielzahl unbeteiligter Personen.
Verfahrensdefizit: Sie erfolgt unter Umständen ohne Duldungsbescheid und ohne konkrete Terminankündigung, was die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes erschwert.
Der Einwand der Stadt, bei 65 Metern Flughöhe seien Personen nicht erkennbar, während Hauskanten und Dachfenster zentimetergenau darstellbar blieben, überzeugte den Senat nicht: Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb größere Gegenstände und Personen unerkennbar bleiben sollten, und die Flughöhe könne stark variieren.
Maßgeblich ist bayerisches Landesrecht
Geprüft hat der Senat ausschließlich Art. 4 Abs. 1 BayDSG. Diese Norm ergeht ausdrücklich „zu Art. 6 Abs. 1 bis 3 DSGVO": Die DSGVO selbst enthält keine Befugnisnorm, sondern verweist in Art. 6 Abs. 3 auf das Recht der Mitgliedstaaten. Für Landes- und Kommunalbehörden füllen die Landesdatenschutzgesetze diese Öffnungsklausel aus, für Bundesbehörden § 3 BDSG.
Unmittelbar entscheidet der Beschluss damit über bayerisches Landesrecht und bindet die Beteiligten des konkreten Verfahrens. Orientierungskraft kann seine Begründung darüber hinaus entfalten, weil die Generalklauseln der übrigen Länder und des Bundes strukturgleich gefasst sind – § 3 BDSG erlaubt die Verarbeitung, „wenn sie zur Erfüllung der in der Zuständigkeit des Verantwortlichen liegenden Aufgabe oder in Ausübung öffentlicher Gewalt […] erforderlich ist". Auch diese Normen enthalten keine Vorgaben zu Anlass, Zweck und Grenzen einer Befliegung.
Vorrangig zu prüfen bleibt in jedem Land das jeweilige Fachrecht – Kommunalabgaben-, Vermessungs- und Bauordnungsrecht –, das eigene Erhebungsbefugnisse enthalten kann.
Praktische Folgen
Das allgemeine Interesse an einer präzisen Beitragsbemessung genügt nach dieser Linie nicht. Eine Kommune benötigt jedenfalls eine hinreichend bestimmte Rechtsgrundlage; die Anforderungen an eine Satzungsregelung ließ der Senat offen.
Bis dahin liegt es nahe, auf weniger eingriffsintensive Wege auszuweichen – amtliche Geobasisdaten, vorhandene Landesluftbildbefliegungen, Ortsbesichtigungen im Rahmen der gesetzlichen Betretungsrechte oder Auskünfte der Eigentümer. Ob solche Mittel im Einzelfall genügen und vorrangig sind, hat der Senat allerdings ebenfalls offengelassen.
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